Corea del norte y los límites del multilateralismo

El enfoque de Estados Unidos con respecto a Corea del Norte ha sido opuesto al de Iraq. Corea del Norte es ejemplo de multilateralismo en la búsqueda de la estabilidad como fin.

Por Rubén Weinsteiner

Una de las principales críticas que se le hacen a la administración Bush en relación con su manejo de la situación en Iraq ha sido que los Estados Unidos emprendieron la guerra unilateralmente, sin consultar o discutir el problema con los aliados y la comunidad internacional. Las críticas siempre exageraron el aislamiento de los Estados Unidos entre los aliados tradicionales: Francia y Alemania se opusieron a la invasión de 2003, pero los Estados Unidos tuvieron más apoyo de la OTÁN que el que recibieron París y Berlín. Sin embargo, había un principio arraigado en la política estadounidense que era real y podía ser cuestionado. George W. Bush adoptó la posición de que los Estados Unidos tenían que elaborar su propia estrategia luego de los ataques del 11 de septiembre –y que, mientras esta posición contara con apoyo, las acciones de la nación no se verían limitadas por esas consideraciones.
La justificación para una coalición era que ésta haría posible la política de los Estados Unidos; esta política no tenía que justificarse recurriendo a una coalición.
Este fue un cambio conceptual en la política exterior de los Estados Unidos La alianza como una solución Una generación atrás, existía consenso sobre las causas de la Segunda Guerra Mundial, las razones por las cuales los aliados habían ganado y el modo de proseguir con la Guerra Fría. Según esta lectura, la Segunda Guerra Mundial se produjo porque la comunidad internacional no quiso tomar acción contra Hitler en el momento adecuado, a tiempo para evitar una guerra.
Los británicos y los franceses, cada uno en pos de sus propias políticas –no dispuestos a unirse con la Unión Soviética contra la amenaza mayor de la Alemania nazi y sin poder utilizar el recurso moribundo de la Liga de las Naciones– fracasaron en liderar una coalición decisiva en contra de Hitler. Cuando ya era imposible evitar la guerra, se formó una coalición para luchar contra Hitler y los japoneses. Con la rúbrica de las Naciones Unidas, la coalición estaba integrada por un grupo de naciones, preparadas para subordinar sus intereses nacionales particulares en aras del interés mayor de derrotar a las naciones del eje. El éxito militar de la guerra se basaba en la habilidad de la coalición de mantenerse unida. Y, retrocediendo en el tiempo, si esta coalición hubiera existido antes del golpe de Munich, probablemente la Segunda Guerra Mundial nunca habría comenzado.
Para mantener la estabilidad del mundo se requería una coalición de estados que compartieran el interés común en la estabilidad y eliminaran, cuando antes, las naciones que quisieran perturbar esa estabilidad.
La Guerra Fría se basó en los mismos principios. Una vez que se aceptó el hecho de que los soviéticos constituían un factor desestabilizador, los Estados Unidos se concentraron en crear un sistema de alianzas para contenerlos. Los estadounidenses vieron en la rápida creación de una alianza contra la Unión Soviética los cimientos de una política exterior exitosa; sin esta alianza, los soviéticos saldrían victoriosos. Dejando a un lado la retórica, esto tiene mucho sentido.
La Unión Soviética emergió de la Segunda Guerra Mundial como la principal potencia terrestre en Eurasia. Los Estados Unidos, por tamaño y geografía, no podían, unilateralmente, contener a los soviéticos. En el mejor de los casos, podían embarcarse en una catastrófica guerra nuclear con ellos, Con el objeto de tener una opción convencional efectiva, los Estados Unidos tenían que contar con aliados en las periferias de la Unión Soviética. El sistema de alianzas tenía un excelente sentido geopolítico.

La Alianza como estabilidad
Pero los Estados Unidos emergieron de todo esto con una obsesión por los sistemas de alianza, independientemente de su objetivo. La coalición de la Segunda Guerra Mundial tenía un objetivo claro: la derrota de las potencias del eje. La coalición de la Guerra Fría tenía también un propósito claro: la derrota de la Unión Soviética. Sin embargo, lo que surgió en la década de los 1990s fue la idea de alianzas con un fin en sí mismas. La idea básica era que el sistema de alianzas que los Estados Unidos presidieron durante la Guerra Fría seguiría existiendo –no con la finalidad de oponerse a los soviéticos, sino de mantener la estabilidad mundial.
Se presumía que el único desafío que este sistema enfrentaría, sería la existencia de potencias abusivas –de las cuales se ocuparía la comunidad internacional (un término que extendió su significado para poder incluir a Rusia y a China) que compartía el interés común por la estabilidad. En lugar de oponerse a un enemigo, el objetivo era positivo: mantener la estabilidad. Si el objetivo era la estabilidad, y si todos compartían ese objetivo, el sólo hecho de tener una coalición se convertía, entonces, en la solución, en lugar del medio para lograr la solución. El fundamento central del cual partía este enfoque era que todos los países con cierto peso compartían ahora un interés común –la estabilidad– y que las únicas potencias desestabilizadoras serían los estados abusivos, contra los cuales la comunidad internacional uniría sus fuerzas.
Tormenta del Desierto fue el modelo: una gran coalición reconquistó Kuwait, donde hasta quienes no participaron en la guerra dieron, al menos, su aprobación tácita.
Este principio se mantuvo hasta Kosovo. Por eso, la política de Bush en Iraq se convirtió en un campo de batalla para aquellos que sostenían que mantener el sistema de alianzas era un principio que debía prevalecer sobre la búsqueda de los intereses nacionales. Dejando de lado la importante cuestión de si la invasión de Iraq tenía sentido desde el punto de vista estadounidense, un argumento fue que todo lo que aleje la coalición –independientemente de que sea una buena o mala idea– es extremadamente peligroso porque este alejamiento debilita la estabilidad internacional.
Más aún, debilita los fundamentos de lo que ha sido la política exterior de los Estados Unidos desde 1941 –una política exterior que fue exitosa. Corea del Norte y el multilateralismoLa historia, por supuesto, es la encargada de proporcionar el contraargumento. Las alianzas exitosas se conciertan con el fin de enfrentar las amenazas. Las alianzas que se conciertan en función de principios como la estabilidad, están condenadas al fracaso, por varias razones.
En primer lugar, desde siempre, el status quo resulta atractivo a algunas potencias pero no a otras. La estabilidad es otra forma de argumentar que el orden internacional debería mantenerse tal cual está, ignorando el hecho de que algunas potencias quedan, por lo tanto, en una posición de gran desventaja. Además de cualquier argumento moral, el razonamiento que sigue es que, con el compromiso universal de la estabilidad, las potencias subordinadas aceptarán sus posiciones de manera permanente, o que los países líderes renunciarán a sus posiciones calladamente, sin desestabilizar el sistema, Así, la idea de mantener alianzas con el fin de preservar la estabilidad se apoya en un presupuesto poco probable: que la estabilidad responde al interés universal de la comunidad internacional. Y esto nos lleva a Corea del Norte.
El enfoque de los Estados Unidos con respecto a Corea del Norte –y esto incluye el enfoque de la administración Bush– ha sido, en forma sistemática, diametralmente opuesto al método empleado en Iraq. Corea del Norte es el clásico ejemplo de multilateralismo a la búsqueda de la estabilidad como un fin en sí misma. Los Estados Unidos no quieren que Corea del Norte tenga acceso a armas nucleares porque esto desestabilizaría el sistema internacional. Sin embargo, cualquiera sea su retórica, Washington no ha tomado medidas para tratar de desestabilizar a Corea del Norte, sino que se ha concentrado, en cambio, en modificar su comportamiento mediante un enfoque multilateral.
En Corea del Norte, entonces, los Estados Unidos han seguido escrupulosamente la política exterior tradicional de los Estados Unidos, Primero, Washington ha aceptado, en forma sistemática, la idea de que tiene la responsabilidad primaria de ocuparse de Corea del Norte, aun cuando haya potencias regionales que están en posición de hacerlo.

Los Estados Unidos han seguido el principio de que, como líderes del mundo, tienen obligaciones y derechos que les son exclusivos en su trato con las potencias desestabilizadoras. Segundo, los Estados Unidos han utilizado su posición no para llevar adelante un accionar unilateral, sino un accionar multilateral.
Washington se ha visto presionada por Corea del Norte a entablar conversaciones y ha sido criticada por otros países por negarse a hacerlo directamente con Pyongyang. En lugar de esto, los Estados Unidos han insistido en el principio de la autoridad y responsabilidad compartidas, y ha trabajado dentro del marco de las potencias regionales que tienen intereses en Corea del Norte: Corea del Sur, China, Rusia y Japón. Finalmente, han dejado en claro que no emprenderán acciones militares unilaterales contra Corea del Norte.

Sin embargo el enfoque multilateral tanto de la administración Clinton como de la de Bush ha fracasado, si consideramos que la detonación de un pequeño artefacto nuclear constituye un fracaso. Este es un hecho importante porque es totalmente opuesto al caso de Iraq, donde se ha argumentado que el fracaso es el resultado del enfoque unilateral de la administración Bush. En un caso, terminamos atrapados en una guerra inmanejable; en el otro, con la posibilidad de una amenaza nuclear en toda la región.

Responsabilidad compartida e inacción

En el caso de Corea del Norte, el razonamiento impulsor fue que todas las potencias involucradas tenían el compromiso de la estabilidad regional, entendían los riesgos de la inacción y estaban preparadas para correr riesgos con el fin de mantener la estabilidad y el status quo. Pero eso no era verdad. Había ideas de estabilidad muy diferentes, y en competencia; la idea de la inacción parecía atractiva y la de asumir riesgos no. No hubo acción multilateral porque la coalición era una ilusión. Analicemos la lista:

• Corea del Sur:

Seúl no quiere que Pyongyang disponga de armas nucleares, pero tampoco quiere ni una mínima posibilidad de guerra con Corea del Norte –el corazón industrial de Corea del Sur está demasiado cerca de la frontera. Seúl tampoco quiere que caiga el régimen en Pyongyang; la idea de que el Sur tenga alguna responsabilidad en la reconstrucción de una Corea del Norte destruida no resulta atractiva. Los surcoreanos no querían que el norte contara con armas nucleares, pero no estaban preparados para actuar y detener a Pyongyang, o para desestabilizar el régimen.

• Japón:

Japón no quiere que Corea del Norte disponga de armas nucleares, pero no está preparada ni para tomar acción militar por su cuenta ni para endosar la acción militar de los Estados Unidos. Japón tendría que resolver cuestiones internas importantes relacionadas con la guerra antes de actuar en este sentido, y no tiene apuro en resolver esos problemas. Por otra parte, Tokio tiene poco interés en erigirse abiertamente en una amenaza por temor a que las dos Coreas, tradicionales enemigas de Japón, se unan (como un gigante industrial) en su contra. A los japoneses no les importa imponer sanciones, pero esperan que no den resultado.

• Rusia:

A Rusia le preocupa tanto la posibilidad de un ataque nuclear de Corea del Norte sobre su territorio como a los Estados Unidos un ataque francés. Es posible que los dos países no simpaticen, pero esto no va a suceder. Rusia aplastaría a Corea del Norte sin preocuparse de las secuelas. Pero al mismo tiempo, Moscú quiere que los Estados Unidos sigan complicándose.
Rusia tiene serias cuestiones pendientes con los Estados Unidos por su invasión de la esfera de influencia rusa en los territorios de la ex Unión Soviética. A Rusia le encanta ver que los Estados Unidos están atados en Iraq y luchando con Irán, y la hace feliz que los estadounidenses se muestren impotentes ante el problema de Corea del Norte.

Los rusos aceptarán algunas sanciones no demasiado significativas, para mantener las apariencias, pero no van a hacer que los estadounidenses se vean como los grandes estadistas.

• China:

China tiene problemas internos importantes, tanto económicos como políticos. Los chinos no desean hacer enojar a los Estados Unidos, pero no quieren que este país dependa de ellos para nada.
El ensayo nuclear de Corea del Norte le dio a China una oportunidad de aparentar ser enormemente útil sin hacer, en realidad, nada significativo, Dicho de otro modo, si China realmente quiso detener la explosión, resulta claro que no tiene influencia sobre Corea del Norte. Y si efectivamente tiene influencia –como lo sospechamos– se las arregló para jugar un complejo doble juego y aparecer oponiéndose a la explosión mientras aprovechaba su habilidad para “ayudar” a los Estados Unidos. China, lo mismo que Rusia, no tiene interés en sanciones serias. Aquí la cuestión no pasa por la letra chica de la política exterior de estas naciones, sino por el hecho de que ninguna tiene un interés global en “hacer algo” sobre Corea del Norte. Cada uno de estos estados tiene problemas internos y externos que, en su opinión, son más prioritarios que la capacidad nuclear de Corea del Norte.
Ninguno de ellos está en busca de la estabilidad, en el sentido de estar preparado para subordinar los intereses nacionales a la estabilización de la región. El resultado es que el proceso diplomático ha fallado.


Multilateralismo: promesa y limitaciones En este caso, el multilateralismo fue el problema.
Al formar una coalición de naciones de naturaleza e intereses tan diversos, los Estados Unidos se garantizaron la parálisis. No había compromiso por ningún principio global, y los intereses particulares de las naciones evitaron la acción decisiva tanto antes como después del ensayo nuclear. El multilateralismo brindó una ilusión de acción efectiva en una situación donde la intención era no actuar –incluida la inacción por parte de los Estados Unidos. Nadie hizo nada porque nadie quería hacer nada, y esto se encubrió con la actividad –innecesaria– de la diplomacia multilateral. No estamos diciendo que la acción multilateral es inútil.
Por el contrario, fue el fundamento del éxito de los Estados Unidos en la Segunda Guerra Mundial y en la Guerra Fría. Cuando está presente un claro y abrumador interés o temor, la acción multilateral es esencial. Pero invocar el multilateralismo como una solución por sí solo es no captar que debe haber en juego algo mucho más apremiante que la abstracta noción de estabilidad. Ni el unilateralismo ni el multilateralismo son principios morales.
Cada uno de ellos es un medio de alcanzar el interés nacional. El desastre de los Estados Unidos en Iraq es menos el resultado de buscar fines unilaterales que el de una catastrófica conducción de la guerra. El surgimiento de Corea del Norte como una potencia nuclear no es el resultado de debilidades inherentes a un enfoque multilateral, sino de usar el multilateralismo como un sustituto del interés común. Si para algunos Iraq es un ejemplo contra el unilateralismo, Corea del Norte debería aportar serias cuestiones acerca de los límites del multilateralismo.

Rubén Weinsteiner