Grupos de interés, lobbys y agremiación empresaria

Por Mariano Kestelboim * y Damián Regalini **

A mediados de la década del setenta, Argentina había alcanzado las mejores condiciones de desarrollo industrial y de equidad distributiva de su historia. La pobreza afectaba apenas al 5 por ciento de la población y no había problemas de desempleo ni de endeudamiento externo. Sin embargo, las tensiones sociales recrudecían, la inflación aumentaba y los empresarios se quejaban por la pérdida de rentabilidad de sus negocios.

En ese marco, las organizaciones empresarias ligadas al gran capital local y del exterior se unieron para conformar, en agosto de 1975, la Asamblea Permanente de Entidades Gremiales Empresarias (Apege). Esa asociación operó en contra de la activa intervención estatal proindustrial que no frenaba el creciente poder sindical y que tenía su nexo con el sector privado a través de la Confederación General Económica (CGE). La Apege se nutrió de representantes del agro (Sociedad Rural Argentina y Confederaciones Rurales Argentinas), del sector financiero (Asociación de Bancos Argentinos y la Bolsa de Comercio), del comercio (Cámara Argentina de Comercio), de la construcción (Cámara Argentina de la Construcción) e inclusive de parte de la industria, Copal (productores de alimentos), y de empresarios disidentes de la Unión Industrial Argentina, la cual tenía una frágil alianza con la CGE.
Un año después del golpe de Estado de 1976, promovido, entre otros, por esas instituciones, en la jornada anual de la Apege, José Alfredo Martínez de Hoz, ministro de Economía de la dictadura genocida, dijo: “...construiremos un país para 15 millones de habitantes”.
El gobierno militar reprimía el avance sindical y todo tipo de resistencia social. El país pasaba de un modelo manufacturero de crecimiento a uno concentrado en la explotación primaria, el endeudamiento externo y la especulación financiera. Las Fuerzas Armadas intervinieron la UIA y la CGE. Esta última fue disuelta y se expropiaron todos sus bienes. Cumplido su objetivo, la Apege fue desactivada.
A treinta años de democracia, analizar el comportamiento general de la clase empresarial y, en especial, sus reacciones en los momentos cruciales de la historia local, su injerencia en el poder y en las decisiones de políticas públicas son ejes básicos que contribuyen a explicar los resultados económicos y políticos del país.

Grupos de interés

Claus Offe, especialista alemán en sociología política, advirtió sobre las limitaciones y los riesgos de avanzar, por parte del Estado, en la planificación de políticas sin el consenso de los grupos de interés que forman parte de un proyecto de liderazgo político popular. Si consideramos este punto de vista teórico, y tomamos en cuenta la débil articulación entre el Estado y las entidades empresariales en Argentina, vemos que la problemática requiere de una mayor atención.
En el mundo conviven dos modelos de gremialismo empresario: el libre y el regulado. En el primero las compañías se organizan en entidades gremiales, se financian, reclutan adherentes y se relacionan con el gobierno en la medida de sus posibilidades. Los casos más relevantes son el de Inglaterra y el de Estados Unidos. No obstante, según un informe de la revista The Economist del 9 de noviembre pasado, ante el efecto de la crisis europea, el gobierno inglés, para promover exportaciones, ha tomado ciertos elementos del modelo alemán, que regula estratégicamente el funcionamiento de las cámaras.
El modelo regulado busca integrar el lobby empresarial a una planificación de desarrollo económico mixta entre el Estado y el sector privado. Entre ellos, además del esquema alemán, se destacan el japonés, el de la organización regional de las pymes de Italia y los Consejos de Deliberación en el Sudeste Asiático. También en España, Francia y México el gremialismo es administrado estatalmente. En estos casos se presenta una interacción formal e informal entre el Estado y las entidades gremiales. Algunos requisitos para la creación de cámaras son: adhesión obligatoria de las empresas del sector representado; aporte económico, regulado por ley, de las compañías hacia las entidades gremiales; participación activa y consultiva de las cámaras en la elaboración de leyes y políticas públicas que tengan competencia dentro del ámbito productivo; regulación y auditoría estatal en el funcionamiento y la composición estatutaria de las entidades empresariales, lo cual implica que hay funcionarios públicos que forman parte de las comisiones directivas de las cámaras.
En el caso japonés, como estudió Peter Evans, especialista en desarrollo económico, se presenta una interesante simbiosis entre el sector público y el privado. Evans señala que “los vínculos entre la burocracia y los detentadores del poder privado son reforzados por el generalizado papel de los ex condiscípulos integrantes del Ministerio de Comercio Exterior e Industria, quienes a través del amakudari (el ‘descenso del cielo’ o jubilación temprana) terminan ocupando posiciones clave no sólo en las empresas sino también en las asociaciones industriales”.
Un marco institucional regulado implica una complejidad técnica en su conformación y planificación y, en especial, una delicada construcción política. El gobierno nacional en 1975 intentó avanzar en un proyecto con estas características a partir del llamado acuerdo “Gran Patria Nacional”. La iniciativa dio lugar a la reacción de las tradicionales entidades gremiales que rechazaban las condiciones previstas. Entre ellas, se buscaba que todas las empresas, independientemente de su actividad, aportaran el 0,15 por ciento de su nómina salarial a un fondo de financiamiento del funcionamiento de la CGE y la CGT, dividido en partes iguales entre ambas instituciones (un sistema similar al que se aplica en Alemania).
El sistema de gremialismo libre en el país ha facilitado que las empresas más grandes, a partir de su lobby, tengan un acceso mucho mayor a las herramientas públicas de fomento que las pymes. Al respecto, un caso clarificador es el de la Ley 25.924 de Promoción de Inversiones en Bienes de Capital y Obras de Infraestructura, sancionada en 2004 y vigente hasta 2010. Esta ley implicaba beneficios fiscales por cerca de 1800 millones de pesos (a valores de esos años) para la compra de maquinaria y obras de infraestructura. Los economistas Daniel Azpiazu y Martín Schorr, en su libro Hecho en Argentina, cuentan que sólo once firmas de gran tamaño absorbieron el 75,1 por ciento de los fondos públicos.

Cámaras

De acuerdo con un informe del Foro CEO del IAE, conviven en Argentina más de 800 cámaras y asociaciones empresariales de los distintos sectores económicos, con superposiciones a nivel sectorial, regional y por producto. Por caso, solamente en representación de los productores de alimentos existen 56 cámaras, del sector textil se registraron 40 y farmacéuticos 37. No hay una ley local específica para la organización de las entidades empresariales; de hecho, se consideran asociaciones civiles y, por lo tanto, no hay límites especiales para su formación.
El resultado de este régimen ha sido el fraccionamiento y la dispersión de entidades de representatividad gremial que deterioran la capacidad de volcar en la agenda pública las necesidades de políticas, en favor del desarrollo general del entramado productivo. En el caso de las pymes provocó un desorden institucional, que explica la ausencia histórica de una voz con suficiente peso que lidere un lobby eficaz. De este modo, se terminan constituyendo estructuras de poder gremial con muchas dificultades, tanto políticas como técnicas, para realizar estudios y lograr que se apliquen propuestas de incentivos a la producción capaces de promover el interés colectivo de la industria. Estas asociaciones, además, gastan energías en una lucha torpe y estéril con otras de su mismo rubro por llevar a cabo su representación.
Así también, un sector de entidades gremiales liderado por grandes empresas, con mayor capacidad institucional y despliegue territorial, como la UIA, Cámara Argentina de Comercio y la SRA, se posiciona en la agenda pública. Influyen en el trazado de políticas, donde predominan los intereses de las empresas más grandes y no se concentran lo suficiente en lograr cambios estructurales que mejoren la competitividad de las pymes.
La débil promoción del desarrollo industrial por parte de las organizaciones representativas de tercer grado (encarnan a toda una actividad económica como lo hace la UIA con la industria) no implicó que organizaciones de sectores productivos específicos no hayan sido exitosas en la defensa de sus intereses. Algunos casos son los de la Cámara del Calzado, la del Juguete, la de Marroquinería, la del Software, la Fundación ProTejer y Adimra (metalúrgicos) que, sobre todo en la última década, consiguieron activar algunas políticas que mejoraron las condiciones productivas sectoriales. Sin embargo, son acciones aisladas que no responden a una lógica más general e integral de gremialismo en defensa de los intereses comunes de la industria. Estos han tendido a ser solapados por las prioridades de sectores de poder locales e internacionales, como el agroindustrial exportador, la siderurgia, el automotor, el del sector financiero o el de los grandes comercios.
Estos grupos, de hecho, hasta la reelección de CFK, promovían funcionarios en puestos del más alto rango de la administración pública que respondían directamente a sus necesidades. En cambio, las asociaciones de pymes, con muy pocos profesionales en sus staffs, muy rara vez han incidido en esas designaciones.
Los miembros de las asociaciones de tercer grado representativas de pymes industriales sin grandes empresas a la cabeza, como la Confederación General Empresaria de la República Argentina (Cgera) y la CGE, en general, tienen escaso tiempo para dedicarle a la gremial e invierten pocos recursos en el desarrollo institucional. El bajo compromiso de muchos se explica principalmente por el desaliento que implica su percepción de reducida influencia sobre las políticas económicas y por la abundancia de lo que en economía se conoce como free riders (personas que reciben beneficios sobre los cuales pueden evitar pagar). Este fenómeno retroalimenta el deterioro institucional.
La situación se agrava frente al hecho de que las dependencias estatales actúan sin respuestas coordinadas a las distintas demandas de las múltiples entidades empresariales. De esta manera, el abordaje estatal acerca de la problemática productiva no llega con claridad a las empresas. En algunas oportunidades las medidas tomadas por un organismo gubernamental se superponen con las normativas de otro y hasta llegan, en ciertas ocasiones, a contradecirse.
Ahora bien, el proceso de desarrollo económico requiere de una compleja planificación global que logre conciliar intereses de diversos tipos. En su constitución existen distintos factores históricos y políticos que inciden en buena medida. Entre ellos, los canales de lobby empresarial son decisivos. En base a la experiencia histórica, puede apreciarse que el resultado del sistema de gremialismo libre en Argentina fue negativo.
El estudio sobre mecanismos de regulación de las entidades empresariales que fomenten una mayor equidad entre sus integrantes, el sustento económico y un canal sólido de diálogo y de análisis de políticas con el sector público es central a la hora de pensar cómo impulsar el desarrollo
* Economista de la Sociedad Internacional para el Desarrollo y del Geenap.
** Dirigente gremial empresario y miembro del Geenap.